گفت‌وگو با دکتر سجاد انتشاری، پژوهشگر حوزۀ مدیریت منابع آب
یکی از چالش‌های سیاست‌گذاری در حوزه آب، تعارض میان نهادها و سازمان‌ها است. وزارت جهاد، وزارت نیرو و سازمان محیط‌زیست حتی بر سر ساده‌ترین مسائل اختلاف دارند؛ از تعریف آبریز و آبخیز گرفته تا موضوع تحویل حجمی آب. به نظر شما ریشۀ این تعارضات در کجاست؛ در سطح وزارتخانه‌ها، استان‌ها یا سازمان‌های محلی؟ از سوی دیگر، همین اختلاف‌ها بهانه‌ای برای فرار از مسئولیت شده است؛ هر دستگاه ناکارآمدی خود را به گردن دیگری می‌اندازد و در نتیجه اصل مسئولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی در نظام حکمرانی آب زیر سؤال می‌رود. ارزیابی شما از این وضعیت چیست؟
تردیدی نیست که تعارض و عدم همکاری میان دستگاه‌ها به یکی از مسائل جدی حکمرانی آب در ایران تبدیل شده است. ریشه‌های این تعارض را نمی‌توان به‌طور دقیق در یک عامل خلاصه کرد، اما می‌توان چند گمانه اصلی را مطرح کرد. بخشی از این اختلاف‌ها ناشی از شفاف‌نبودن نقش‌ها در موضوعات مختلف است و بخشی دیگر از فشل‌بودن ساختار اداری که مانع تعامل مؤثر می‌شود. در چنین شرایطی هر دستگاه به‌جای انجام وظیفه، به دنبال بهانه‌ای برای شانه خالی‌کردن از مسئولیت است و ناکارآمدی خود را به گردن دیگری می‌اندازد. همین امر باعث شده است اصل مسئولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی در نظام حکمرانی آب به حاشیه رانده شود.
نمونۀ روشن این وضعیت، موضوع تحویل حجمی آب است. وظیفۀ جهاد کشاورزی این بوده است که الگوی کشت را مشخص کند تا سازمان آب منطقه‌ای بر اساس آن توزیع آب را تنظیم کند. اما چون این کار سال‌ها انجام نشده است، جهاد مسئولیت را به وزارت نیرو منتقل کرده و می‌گوید ابتدا باید میزان آب مشخص شود. این همان فرافکنی است. مشکل اصلی آن است که قوانین کلی‌گویی می‌کنند و دستورالعمل‌ها نیز کافی نیستند؛ درنتیجه نقش‌ها به‌روشنی تفکیک نشده است و هیچ‌کدام از دستگاه‌ها مسئولیت خود را نمی‌پذیرند. همین ابهام باعث می‌شود کارها قفل شود.
از سوی دیگر، بسیاری از امور مانند مدیریت آب‌های زیرزمینی، صدور مجوزها یا کنترل چاه‌های غیرمجاز فرایندمحور نیستند. وزارت نیرو موظف است چاه‌های غیرمجاز را ببندد، اما ناکامی خود را به مشکلات قضایی یا انتظامی نسبت می‌دهد. در این وضعیت نمی‌توان تشخیص داد مشکل واقعی است یا صرفاً بهانه. اگر کارها فرایندمحور بود، مانند یک خط تولید صنعتی، دقیقاً مشخص می‌شد که کدام بخش کوتاهی کرده است. درحالی‌که در ایران کمتر از پنج درصد دستگاه‌ها فرایندمحورند، در کشورهای توسعه‌یافته این رقم بالای ۹۵ درصد است. نبود چنین فرایندی، ناکارآمدی و تعارض نهادی را تشدید کرده است. مدیران می‌دانند که سیستم خلأ دارد و خروجی مطلوب حاصل نمی‌شود، اما نمی‌توانند بفهمند کدام حلقه از زنجیره دچار ضعف است. همین ابهام، زمینه‌ساز تعارض و فرافکنی می‌شود.
در موضوع تحویل حجمی نیز همین مشکل دیده می‌شود. اگرچه در دستورالعمل‌ها نقش‌ها تا حدی مشخص شده است، اما قوانین بالادستی کلی‌گویی کرده‌اند و جزئیات روشن نیست. باید دقیقاً معلوم شود که در گام نخست جهاد کشاورزی چه وظیفه‌ای دارد، در گام بعد سازمان آب منطقه‌ای چه‌کاری باید انجام دهد و در ادامه سایر دستگاه‌ها چه نقشی دارند. وقتی این مراحل شفاف نباشد، هر دستگاهی از پذیرش مسئولیت طفره می‌رود و نتیجۀ آن قفل‌شدن کارها است.
مشکل دیگر، نبود شفافیت داده‌ها است. در حوزۀ کشاورزی، سازمان آب منطقه‌ای عددی از میزان مصرف اعلام می‌کند، جهاد کشاورزی عدد دیگری را می‌پذیرد و کشاورزان هم رقم متفاوتی را مطرح می‌کنند. دلیل این اختلاف، فقدان نظام یکپارچۀ داده و شفافیت آماری است. وقتی آمار به‌صورت جامع و با جزئیات منتشر نشود، محل مناقشه می‌شود و هر دستگاهی روایت خود را ارائه می‌دهد.
درمجموع می‌توان گفت ریشۀ اصلی تعارضات نهادی در دو حوزه است: داده و اقدام. در حوزۀ داده، مشکل شفافیت است و در حوزۀ اقدام، مشکل در تفکیک نقش‌ها و فرایندمحور نبودن کارها. اگر این دو مسئله حل شود، بخش بزرگی از تعارضات برطرف خواهد شد. بنابراین، تعارضات سازمانی در حکمرانی آب نه صرفاً ناشی از کمبود منابع یا ضعف قوانین، بلکه بیشتر نتیجۀ ساختاری است که شفافیت، فرایندمحوری و مسئولیت‌پذیری در آن نهادینه نشده است. تا زمانی که این اصول در عمل پیاده نشود، هر تصمیمی در حوزه آب به نزاعی بی‌پایان میان دستگاه‌ها بدل خواهد شد.
برای نمونه، در موضوع الگوی کشت لازم است قانون در سطح بالادستی نقش‌ها را دقیق مشخص کند تا کارها به‌صورت فرایندمحور پیش برود. حال در مسائلی گسترده‌تر مثل آب‌های مرزی و اختلاف با افغانستان که دستگاه‌های متعددی درگیرند، آیا همین ضرورتِ شفاف‌سازی نقش‌ها و فرایندمحوری صدق می‌کند؟
در حوزۀ آب‌های مرزی، مسئله الزاماً تعارض میان دستگاه‌های داخلی نیست، بلکه بیشتر به تعامل با یک کشور خارجی مربوط می‌شود و ریشه‌های متفاوتی دارد. در اینجا ما به دیپلماسی آب نیاز داریم و باید ارزش‌های تازه‌ای وارد مدیریت منابع آب شود. درعین‌حال، در سطح داخلی نیز ضروری است که مسئولیت‌ها میان دستگاه‌ها به‌روشنی تقسیم شود و نقش‌ها از حالت مبهم و مشارکتی خارج گردد. شفاف‌بودن وظایف یکی از پایه‌های حکمرانی خوب است.
جهت خرید این شماره و مطالعه کامل این مقاله کلیک کنید.